孙彬彬：2021年以来全国各区域土地市场表现如何？

孙彬彬：2021年以来全国各区域土地市场表现如何？

各省披露的2021年预算草案中大多数省份下调了政府性基金预算收入同比增速（但也有部分省份如天津大幅调升），那么地方政府对来年政府性基金预算收入是如何做预算草案的？2021 年以来各地土地出让情况怎么样？政府性基金预算收入编制需要根据上年度征收任务完成情况和本年度征收任务及征收标准调整变化情况等确定，支出需要满足以收定支和收支平衡：各地方政府性基金预算收入做预算草案时，一方面上年度政府性基金收入征收任务完成情况对政府性基金收入做来年预算的编制有一定参考性，除此之外，政府性基金收入列预算草案会考虑本年度征收任务和征收调整变化情况，那具体会考虑参照什么呢？本年度征收任务除了新增投资支出规划外是否会考虑省内城投到期回售压力？纵向分析来看，各省城投到期回售规模的历年变动趋势与政府性基金预算收入预算基本相同，2018年到2019年政府性基金预算收入预算数和到期回售规模发生同向变化的省份有 20个，2019年到 2020年有22个。大部分省份保持了政府性基金预算收入预算数和到期回售规模的同向变动，即大致方向上来看年内城投债到期回售情况是基金征收任务编制的参考之一。

与此同时，2021政府性基金收入预算数同比增速为负的省份中，2021年到期回售增长率在50%以上的省份有西藏、四川、湖南、新疆、安徽、浙江、江西，这部分地区到期回售压力较去年同期有所升高。大部分省市均超额完成政府性基金预算收入预算数，但部分省市政府性基金预算收入预算数与执行的实际收入之间还存在较大差距，即每年土地市场会因各种因素有所波动，对应政府性基金收入实际执行情况会有所出入，对应地方政府不会完全依据草案中的基金预算收入来进行支出决策，而实际支出会根据市场情况对基金预算收入进行临时调整，故而我们需要关注每年的预算调整情况。此外，我们进一步对2021年以来各省地市州、区县土地出让金、土地出让均价、土地溢价率、土地流派率等方面进行梳理，以观察其区域土地市场景气度及其影响的偿债能力的边际变化。

（1）基金预算收入比较高的地级市，主要分布在经济较为发达的华东和华南地区，这与其所在区位及当地经济发展水平有很大关系。体现在出让金规模和成交均价两方面，区位土地出让出现“强者愈强”的分化，华东华南地区土地出让维持相对活跃，整体成交情况良好。而地市土地出让规模较低的区域，比如东北、西北、华北、华中等地区，土地出让市场景气度较去年同期有所下浮。但西南地区各地市土地出让情况缓慢升温。（2）华东、西南、华中和华南地区土地流拍率上行地市占比较高，其中，西南地区流拍率增加的地市中，大部分增长超过了50%。一方面，增长较快的流拍率可能说明华东、华南和西南地区的土地供应节奏加快，另一方面，则可能体现了市场拿地热情的下降。2020年全国政府性基金收入表现仍较坚挺，增速达到10.6%，但分化也明显，而在各省披露的2021年预算草案中大多数省份下调了政府性基金预算收入同比增速（但亦有天津、青海大幅上调预算），那么地方政府对来年政府性基金预算收入是如何做预算草案的？2021年以来各地土地出让情况怎么样？1、预算草案编制逻辑财政预算是经法定程序批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，反应政府未来一个财政年度内的收支状况计划，包括“四本账”，即包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从预算管理职权上，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。预算编制的流程为预算草案编制-预算审查和批准-预算执行-预算调整。预算编制是各级政府根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。

总结来看，预算编制可以拆分为两个模块，主要包括七个要素：（1）经济发展社会目标；（2）计划年度主要预算指标；（3）跨年度预算平衡的需要；（4）上年度预算执行情况；（5）有关支出绩效评价结果；（6）影响下年度预算收支的各种有利和不利因素，如价格变动、工资调整、税率升降等；（7）历年预算收支规律。其中，计划年度主要预算指标是由下至上，由各个省、自治区直辖市和中央各部门提出年度预算建议数，财政部考虑预算建议数综合平衡后，根据国家宏观调控总体要求，拟定预算指标然后逐级下达的。而政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则，内容包括年度基金收入预算与基金支出预算，以前年度基金结余也应在基金预算中反映。政府性基金收入预算数是会根据上年度征收任务完成情况和本年度征收任务及征收标准调整变化情况等确定；对应政府性基金支出则需要满足以收定支和收支平衡，根据政府性基金收入情况，按规定的用途、支出范围和支出标准编列。各地方政府性基金预算收入做预算草案时，一方面上年度政府性基金收入征收任务完成情况对政府性基金收入做来年预算的编制有一定参考性，除此之外更重要的，政府性基金收入列预算草案会考虑本年度征收任务和征收调整变化情况，那具体会考虑参照什么呢？

2、政府性基金预算收入与城投债到期回售有无关系？在当前财税体制之下，土地财政无疑是各省财力的重要支柱，对应也是城投平台最主要的实际财政偿债资金来源（一般预算体系更多是保基层、保民生、保运转），地方政府每年做政府性预算收入的预算草案时是否有对应考虑年内区域城投到期回售压力（当年投资建设支出规划也是重要考虑）？我们观察历史数据印证，纵向来看，各省城投债年度到期回售规模的历年变动趋势与政府性基金预算收入预算数基本相同：2018-2019年政府性基金预算收入预算数和到期回售规模发生同向变化的省份有20个，2019-2020年有22个。大部分省份保持了政府性基金预算收入预算数和到期回售规模的同向变动，即从结果上来看，历年各省做土地出让计划是有考虑区域内城投偿债压力的。注：广义债务率=（政府债券余额+城投有息债务）/总财力，其中总财力=一般预算收入+政府性基金收入+中央转移性收

3、2021年各省政府性基金预算收入预算数和年内城投到期回售从各省2021年政府性基金预算收入预算数来看，多数地方预计2021年土地出让收入普遍有所下降。而2021年政府性基金收入预算数出现同比增长的省市有9个，包括天津、青海、陕西、福建、广西、贵州、云南、湖北及河北（或对应有考虑年内区域偿债压力）；其余20个省市公布的增速出现下跌。而在政府性基金收入预算苏同比增速为负的省份中，2021年城投债到期回售增长率较高（在50%以上）的省份有西藏、四川、湖南、新疆、安徽、浙江、江西，这部分地区到期回售压力较去年同期有所升高

4、历年政府性基金预算收入预算数是否均实际完成了？那么对于大幅调升政府性基金收入预算数的省份而言，年内是否能实际完成？我们观察历史完成情况来看：大部分省市均超额完成政府性基金预算收入预算数，部分省市政府性基金预算收入预算数与执行的实际收入之间存在较大差距。2020年，仅有三个省份没有完成基金预算收入预算数，分别为天津、河南和湖北，三者之中天津较为突出，政府性基金预算收入预算数和实际收入的差值达到-905.07亿（土地市场景气度较差），而2021年天津市政府性基金收入预算数较去年增长68%，考虑到年内较大的到期回售压力，天津市积极供地盘活，实际出让情况还需跟踪评估。

（1）进一步考虑历史年度政府性基金收入预算数完成比例情况，2019年，有五个省份没有完成基金预算收入预算数，分别为天津、新疆、宁夏、陕西和湖北，2018年仅有三个省份没有完成，分别为天津、宁夏和海南。其中天津连续三年没有完成预算数，18年到20年的完成比例为99%、98%和50%。

（2）考虑差值相对规模，去除掉规模效应后，政府性基金预算收入预算数与实际收入之间的差值占预算收入比重较高的8个省份分别为四川、江西、西藏、上海、吉林、陕西、广东、浙江，其中四川基金预算收入与实际收入之间的差距较大，三年均在75%以上，这些省份政府土地出让完成情况较好；而天津、河南、湖北、青海、河北、宁夏、贵州等省份整体土地出让收入完成情况较差（尤其是2020年），因此对应需关注其年内区域土地市场景气度的变化，跟踪数据从而合理评估其2021年政府性基金收入预算数的完成情况。